专栏 | 公共治理视角下的PPP——理念、制度逻辑与关注点

文章正文
发布时间:2018-03-10 11:03

  

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【专栏简介】

  中山大学城市治理研究中心与PPP知乎合作推出《城市与地方治理研究》创刊号中的PPP专栏,主题为“公共治理视角下的PPP”。本期发布专栏导语,后续将推出其中两篇专栏论文。

【作者简介】

  陈?,中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院,副教授。研究方向:公共服务市场化、PPP。该文发表于《城市与地方治理研究》第一辑,上海:格致出版社,上海人民出版社,2018年1月。

  专栏导语

本专栏的主题是——公共治理视角下的PPP:理念、制度逻辑与关注点。PPP是一个跨学科的概念,不同的学科对其有不同的关注点。从公共管理学科的视角来看,PPP本质上是一种公共服务提供模式,也是公共治理的新路径。因此,这个学科对PPP的研究需要关注以下三个问题。第一,在公共治理的视角下,PPP的理念应该是怎么样的?第二,在公共治理的视角下,需要考察的是PPP背后的哪些解释性变量?第三,在公共治理的视角下,需要关注的是PPP模式当中哪些维度?

我们以为,以上三个问题是重要的,也是缺乏答案的。因此,本专栏以“ 公共治理视角下的PPP:理念、制度逻辑与关注点”来初步回应这些问题。

专栏的第一篇文章,熊伟与诸大建的《以可持续发展为导向的PPP3.0版本》可以看作是对第一个问题的回应。这篇文章是一个规范研究,基于可持续发展的理念,构建出PPP模式的三个版本: 侧重于融资功能的PPP1.0版本;侧重于效率功能的PPP2.0版本,以及不仅保留了前两种版本的融资和效率优势,并且以可持续发展为导向,突出考虑社会和环境因素的PPP3.0版本。作者从对象-过程-本体的角度介绍了3.0版本的特征。从服务对象的视角出发,PPP3.0强调经济可持续,社会可持续和环境可持续,吸引社会资本,同时满足公众需求,并且考虑环境承载力。从服务过程的视角出发,PPP3.0版本认为PPP模式的实施过程需要回答以下三个问题:当代人所做的投资是否物有所值(Value for Money,VFM)?当代人的透支额度是否超出了后代人的承受能力?当代人所做的投资决策是否代表后代人的利益(花别人的钱,谋自己的私利)?从服务主体的视角出发,PPP3.0版本强调私人部门的创新性,以及通过创新来促进可持续发展。在发挥私人部门创新性的同时,政府需要保证可持续发展理念当中的“代际公平”与“代内公平”。此外,公众是3.0版本中不可或缺的参与主体。可持续发展理念要求极大地提高公众在公共事务中的知情权与参与权,从而更好的保护公共利益。

从公共治理的角度来看,PPP3.0版本的提出,强调了PPP模式作为公共服务的本质属性,也展示了PPP作为展现治理理念的美好范本的可能性。基于此,下一步的研究方向,需要去探讨在现实的运用当中,推动这种美好范本实现的动力,以及阻碍其实现的困境和挑战。

如果说上一篇文章是对未来所做的一个展望,那么,程哲等《新瓶旧酒还是旧瓶新酒?——2014年以来中国PPP新政的一个简要评估》则是对过去进行的回顾。也是对第二个问题回应的努力。作者以2014年以来爆发的PPP政策潮为主要考察对象,试图对其特征,趋势和影响因素作出描述和评估。作者通过对比2014年前后的PPP项目在投资规模、分布区域、行业、具体模式、合作期、回报机制和平均招标周期等特征上的变化,指出2014年以来中国的PPP发展所呈现的不同于以往的新特征: PPP项目和规模急剧增长;空间分异加剧,但差异格局呈现阶段化;以及政府高度重视规范性建设。此外,作者通过比较落地库和储备库的数据,发现了204年之后的项目存在签约率低的问题。

2014年开始的PPP热潮仍未褪去,但短短三年内政策数量的大规模增长,以及PPP项目的极速扩张,使得这样的描述性回顾十分迫切。PPP作为一种公共服务提供模式的舶来品,使它成功的不是其技术本身,而是它与本土治理环境的兼容性。可以预见的是,这种兼容性无法在短期内通过剧烈的政策推动形成,相反,剧烈的政策推动更容易引起体制沉疴的反弹。从研究的角度来看,这也形成了我们学术研究者难得的历史机会:新模式与旧体制的碰撞,开启了抓取理解中国治理逻辑的关键变量的窗口。这篇文章是对这个历史机会所做的非常快速的反应。我们期待随着时间的发展和数据的积累,更多的描述性回顾和解释性实证研究能够出现,帮助我们理解推动PPP成功或失败的解释性变量。

接下来的两篇文章关注的是PPP模式当中的两个重要维度:社会风险与信息公开。这也是对第三个问题的部分回应,即,公共管理视角下的PPP研究需要关注PPP模式中那些体现公共性的维度。

项目管理的核心概念之一是风险及其风险控制和分配。但PPP项目相对于其他普通的项目管理的不同之处在于,PPP需要特别关注社会风险。这是因为,作为公共服务提供模式,PPP可能会导致不同社会群体的利益增长或损耗,由此带来的公共冲突的可能性,即社会风险。当然,各类PPP项目因其机制设计不同,所产生的社会风险重要程度不同。袁竞峰等的《PPP项目社会风险协同治理理论框架研究与路径设计》敏锐地关注到这一议题。作者梳理了社会风险概念的来源和内涵,及其相应的理论基础,并且试图基于治理理论和协同治理理论,提出PPP项目社会风险协同治理理论框架。这一框架强调多元主体在预防、控制和缓解社会风险的各个环节当中的互动和协同,并构建出整个风险治理过程中从预防、控制,修复到治理效果反馈的循环系统。

当然,正如作者所说,这一理论框架仍处于初步构建阶段,对于下一步的研究来说,理论的落地需要更多的经验观察的支持和修正。PPP的独特之处在于它试图连接今日人类社会三个部分:政府、市场与社会。在今日的风险社会,这一野心必然带来更巨大,更复杂的社会风险。 因此,我们需要更多的社会风险产生与事实化的案例研究,从中解剖这种社会风险的内在机理,推动理论落地。

本专栏最后一篇文章,来自于陈?,Beth和李丹的《信息可见与可达-来自巴西圣保罗州的PPP信息公开经验》,回应了当前PPP研究和实务中的两个热点问题,一是PPP当中的信息公开问题。二是中国政府正热切推动的与之进行PPP学习和交流的金砖国家之一,巴西的PPP实践。对于第一个热点问题,这篇文章可能的贡献在于,基于信息可见性和可达性的概念,构建出一个可以用于评估PPP信息公开的指标体系。近年来中国政府已经显示出了推动PPP项目信息公开的努力,因此,我们期待这一指标体系能够被运用于对这种努力的评估当中。对于第二个热点问题,这篇文章可能的贡献在于,文章的的数据和材料来自于写作者之一,来自巴西的Beth, 以巴西普通公民的身份,对巴西圣保罗州一项正在进展中的PPP项目所进行的参与式观察。作者通过收集其主动公开信息,以及以公民身份申请公开信息的方式,非常详细地展示并评估其该项目在预备、建模、公众咨询和听证会、招标阶段的信息公开的实践。PPP在巴西也是一项舶来品,那么,巴西的政策制定者是如何将其嵌入本国的制度环境,如何进行政策学习和改进?我们试图通过展现巴西在PPP信息公开上的政策和实践,来展现巴西的独特的制度环境所施加的影响,这种影响显然是与中国不同的。未来,我们期待有更进一步的比较研究,去帮助读者了解真实的他国经验,尤其是那些和中国一样,拥有着巨大的发展潜力,同时也遭遇着制度困境和转型挑战的国家的经验。

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